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我国垃圾分类未来的方向在哪里?

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行业新闻
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发布时间:
2020/06/17
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垃圾分类政策未来的方向


现在,在我们国家,垃圾分类已经成为建设生态文明、践行绿色低碳生活的一个必选项。那么,我们做垃圾分类是要实现一个什么样的愿景呢?答案就是:走向循环型社会

我们之前在工业文明阶段采取的是线性经济模式,其特征是攫取大量自然资源、通过生产加工变为大量产品、在消费完之后变成垃圾大量废弃。

虽然过去也有拾荒者、废品回收者从垃圾中分拣出一些值钱的东西拿去卖,但回收利用的量非常有限,绝大部分垃圾由于处于混合状态,还是不得不拿去填埋、焚烧,变成有毒有害物质。尤其是占到生活垃圾总一半以上的厨余垃圾是混合收集,不但本身难以处理,还让很多纸类、塑料等可回收物丧失了回收价值。

因此,垃圾分类就是要让厨余垃圾通过堆肥等手段,重新变成有利用价值的生物养分,而纸类、塑料等产品也通过分类重新回到生产过程中,让整个社会的物质循环起来,将无法利用的垃圾及垃圾处理中产生的有毒有害物质降到最低。


01垃圾管理优先顺序原则

要实现循环型社会的愿景,垃圾分类是必不可少的第一步。

但要做好垃圾管理,还需要关注从产品生产到废弃的各个阶段,并且不能一视同仁,应当更重视源头治理,因为一般而言源头治理的效果更好、成本更低。

因此,垃圾管理要建立“源头减量-重复使用-循环利用-其他利用方式-末端处置”的优先顺序原则,欧盟、日本等垃圾管理较为先进的国家和地区都已经奠定了这个原则,联合国的垃圾管理战略指南也强调了该原则。

以一张木桌的生命周期为例。

源头减量是指从设计开始就要结实耐用,因为坏了就会变为垃圾。

重复使用的一个含义是修复,比如一条桌腿坏了,尽量先采用修复的手段让它保持桌子的功能,不要丢弃;另一个含义是二手交换,比如桌子是新的,但有钱人就是不要了,如何给到需要的人继续使用。

循环利用是物质循环,把丧失原来功能的桌子粉碎了当木材填料,利用了其中的材料。

其他利用方式在欧盟法令中是指达到一定热效率能源利用,即把桌子作为木材烧掉,回收能源——之所以能源利用排在物质循环之后,是因为一般而言,通过物质循环再生而生产一张桌子从木材种植、采伐、运输、生产、销售等各个环节,节省下来的能源,比燃烧一张木桌所获得的能源要多得多,总体的环境影响也小得多。

末端处置是指不再利用(或利用效率很低),填埋是最典型的方式,能源利用率达不到一定水平的焚烧也属于这个层级。

遵循优先序原则,就是通过顶层设计,让桌子的使用寿命尽可能延长,而不是放任它坏掉后拿去焚烧、填埋。垃圾分类是循环利用的前提,但对于好的垃圾管理体系而言,如何减少垃圾的产生更为重要。


02外部成本内部化,社会成本最小化

外部性,是环境问题在经济学上的根本原因。

例如某工厂的污水如果直接排放,污染水质,下游的与水有关的渔民、在水里游泳的人、自来水厂等承担了这部分成本,也就是企业将外部成本转嫁给社会。而环境治理的根本原理,就是让污染排放者承担这些外部成本。

一个在垃圾管理中的例子是,塑料袋等一次性塑料用品之所以便宜,就是因为其价格中仅考虑了生产成本,而未考虑抛弃后变成“白色污染”所带来的环境成本;更环保的方式是耐用品重复使用方案,但由于需要回收、清洗等成本,却难以与“廉价的”塑料袋竞争——其中的根本原因就是一次性塑料的外部成本没有内部化。

而最科学、也最公平的解决办法是:在源头就向生产者收取“垃圾预处理费”,毕竟这些产品只要生产出来,就注定很快变成垃圾。

社会成本最小化也是一个重要原则。其实,焚烧要完全达标,还要解决持久性有机污染物的问题,并且化解相关社会风险,在理论上是可能的,但所需的社会成本会高到难以接受。

同样,要完全做到减量化和资源化在技术上是可行的,但在现实中却不可能执行,也是因为受到成本的制约。

究竟要垃圾中哪些通过源头解决,哪些不得不焚烧、填埋,需要考虑社会成本-社会效益,提出某种技术组合的最优解——有效的垃圾分类往往是最优解的一部分。当然,以我国的实践案例开展社会成本的计算和最优解研究,还是极为罕见的,其中一个原因是很难获取足够的数据——因此,信息公开也应当成为垃圾管理提升的一个方向。


03生活垃圾管理目标与规划

垃圾管理的目标是和优先顺序原则相关联的。

既然源头减量是最重要的,那么就要尽量减少垃圾产生量;而既然循环利用是比末端处置更优先的处理方式,那么在不得不产生的垃圾中,就应当尽量降低末端处置的比例,提升循环利用比例——结合数据的可得性,垃圾管理目标应当设定为尽量减少焚烧、填埋等末端处置量。

以往,我国的垃圾管理中只有“垃圾处理设施规划”而没有“垃圾管理规划”,前者基本上默认、放任垃圾产生,甚至以提高末端处置设施处理能力为目标,耗费大量资金,这实际上是与优先顺序原则相悖的。

上海分类后湿垃圾从约4500吨/日,迅速增长到9000吨/日以上,可回收物从900吨/日增长到约6000吨/日;说明垃圾分类后,不够用的不是焚烧、填埋设施,而是厨余垃圾、可回收物资源化设施。

实际上,只有制定包括源头减量、循环利用在内的生活垃圾管理规划,从源头考虑如何抑制垃圾产生,并且推动与分类资源化利用相匹配的厨余处理、再生资源利用设施,才能从垃圾处理走向真正的垃圾管理。上海、宁波、杭州等城市的生活垃圾管理地方立法已经提出“生活垃圾管理规划”的概念。


04精细到源头的台账制度

目前我国垃圾分类整体进展不明显,很多地方单位和小区的垃圾分类工作效果不佳,原因之一是没有建立用于分类效果评估的台账制度。

就像不知道各个工厂COD(化学需氧量)、氨氮、二氧化硫等污染物排放量,水环境和大气环境管理就无从谈起。建议厨余垃圾量和混合垃圾量的台账精确到单位和小区层级。

北京、福州、厦门、宜昌、宁波等城市的地方条例已经提出较为严格的台账制度。另外,有关部门还应当逐步建立家户是否参与厨余分类的台账区分生活源和非生活源的可回收物台账各类一次性用品提供者提供一次性用品的台账等。


05计量收费制度

垃圾分类以小区为一个整体来推进才能有效,因为同一个小区居民的垃圾是一起收集运输的,而物业负责小区垃圾收运的情况也占了很大比例。

但是,目前物业小区普遍缺乏垃圾分类的动力,主要原因是环卫清运单位向物业每年定额收费——即使小区垃圾分类做好了,混合垃圾实际清运量下降,垃圾费也不会下降。因此,垃圾分类对于物业公司就变成了“吃力不讨好”的事情。

其解决办法是,制定按照实际清运量收费、混合垃圾多收费、分类垃圾少收费的计量收费制度。

国家发改委《关于创新和完善促进绿色发展价格机制的意见》(发改价格规〔2018〕943号)已经作出这一规定,各地的立法中也有提出这一制度的,但在执行中往往由于缺乏台账制度配合等原因,退变回定额收费而非实际垃圾清运量收费。

未来应当将计量收费制度坚决落实到位,才能为小区源头分类提供长效机制保障。

 


06对优先顺序靠前的管理方式给予更多政策保障

按照优先顺序原则,分类回收利用高于末端处置。但在现实中,再生资源回收获得的政策支持远不如混合垃圾运输和末端处置:目前混合垃圾的收运处理即使由企业运营,最终也是由财政支付成本。

以焚烧为例:中央财政给予每吨垃圾280kWh、0.25元/kWh的生物质可再生能源补贴,而作为不可再生的塑料垃圾,提供了焚烧热能的50%,也就是说这部分补贴有50%左右是属于错误补贴;地方政府要承担混合垃圾从居民楼下运到垃圾楼、再运到焚烧厂的运费,以及在焚烧厂中处理的绝大部分费用(包括渗滤液处理、飞灰处理);焚烧企业还享受营业税免征和增值税退税;垃圾转运站和焚烧厂用地作为城市基础设施享受免费的划拨用地并有城市规划保障。

相比之下,再生资源回收的从业者基本都是自负盈亏,得不到财政支持。由于没有进项抵扣,正规经营者也难以获得增值税退税;回收点和回收市场由于经营者一般都需要付费租用场地,而且因为没有城市黄线规划保障,常常面临搬迁,经营成本很高。

只有某些类型的再生资源加工企业可以获得50%的增值税退税;而焚烧发电收益的增值税退税为100%,垃圾处理费退税70%。对混合垃圾末端处置的不合理政策扶持,导致了大量本来可以分类收集利用的可回收物被当作混合垃圾处理。

更好的政策是,减少混合垃圾清运、处置链条的补贴;对低价值可回收物分类收集、运输、循环利用的规范经营者实行减免税等优惠政策,力度不应低于对混合垃圾的支持力度;应将可回收物社区回收点、中转站、集散中心予以规划和用地保障,受城市规划黄线保护,并作为市政基础设施列入国土部门的《划拨用地目录》,享受用地免费政策。

为了推广优先度更高的耐用品重复使用方案,一方面应当向一次性用品征收垃圾预处理费,将经费投入在重复使用流程的探索上;另一方面,由于耐用品重复使用方案不但需要好的产品设计,更需要暂存、清洗、消毒才能实现周转,因此也应当予以免费用地支持。

本讲内容回顾:

在建设生态文明和循环型社会的导向下,我国垃圾分类政策未来将有如下几个特点:

1.垃圾管理建立“源头减量-重复使用-循环利用-其他利用方式-末端处置”的优先顺序原则。

2.在源头就向生产者收取“垃圾预处理费”使垃圾成本从外部转到内部;垃圾中哪些通过源头解决,哪些不得不焚烧、填埋,需要考虑社会成本-社会效益,提出某种技术组合的最优解,达成社会成本的最小化。

3.制定包括源头减量、循环利用在内的生活垃圾管理规划,从源头考虑如何抑制垃圾产生,并且推动与分类资源化利用相匹配的厨余处理、再生资源利用设施,才能从垃圾处理走向真正的垃圾管理。

4.建立精细到源头的台账制度,厨余垃圾量和混合垃圾量的台账精确到单位和小区层级,逐步建立家户是否参与厨余分类的台账、区分生活源和非生活源的可回收物台账、各类一次性用品提供者提供一次性用品的台账等。

5.制定按照实际清运量收费、混合垃圾多收费、分类垃圾少收费的计量收费制度。

6.减少混合垃圾清运、处置链条的补贴;对低价值可回收物分类收集、运输、循环利用的规范经营者实行减免税等优惠政策,力度不应低于对混合垃圾的支持力度;应将可回收物社区回收点、中转站、集散中心予以规划和用地保障,受城市规划黄线保护,并作为市政基础设施列入国土部门的《划拨用地目录》,享受用地免费政策。应当给耐用品重复使用涉及的暂存、清洗、消毒等环节提供免费用地支持。

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